Какие же элементы могут быть включены в банковскую систему в современности?

Прежде всего необходимо обратить внимание на институциональные элементы банковской системы.

Здесь существует определенное различие между функциональным и правовым подходами. Первый стремится к всеохватности, второй, будучи консервативен, - к минимизации.

С точки зрения правового подхода в банковскую систему могут быть включены:

  1. орган банковского надзора и орган денежно-кредитной политики (в Российской Федерации это Банк России);
  2. кредитные институты, которые, как минимум, либо привлекают средства и за счет привлеченных средств создают кредитное предложение, либо организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц, либо и то и другое вместе (в Российской Федерации - банки и небанковские кредитные организации);
  3. обоснованно включать в банковскую систему институты страхования депозитов (в Российской Федерации - Агентство страхования вкладов).

Исходя из функционального подхода в банковскую систему должны быть включены - кроме указанных выше - такие институты, как:

  1. организации, которые, формально не относясь к кредитным институтам, тем не менее выполняют определенные функции в рамках поддержания инфраструктуры банковского сектора (валютные биржи, центральные депозитарии и проч.). Становление этих институтов в настоящее время продолжается;
  2. кредитные субинституты, существование которых зависит от состояния национальной экономики конкретной страны, ее традиций и т.д. К такого рода субинститутам могут быть отнесены меняльные конторы, кредитные кооперативы, ломбарды и т.д.;
  3. институты развития (примером может служить Внешэкономбанк России).

Если правовой подход позволяет рассматривать понятие банковской системы сквозь только институциональную призму, то функциональный подход обязывает нас рассматривать внутри банковской системы такие ее элементы, как отношения, складывающиеся между различными институтами, систему регулирования указанных отношений, цели и принципы деятельности различных институтов.

Поэтому банковскую систему можно определить как структурно организованную совокупность институтов, связанных с банковской деятельностью или обеспечивающих стабильность ее осуществления, а также защиту интересов кредиторов, отношения между ними, цели и принципы функционирования различных институтов.

Банковская система, как разновидность социальных систем, является целенаправленной, т.е. обладающей целью, которая достигается в процессе функционирования системы. На этом уровне хорошо заметны различия между целями, которые стоят между отдельными элементами системы, и системой как структурированной совокупностью элементов. Так, цель деятельности коммерческих банков, как и иных коммерческих организаций, - получение прибыли. Целями функционирования банковской системы является обеспечение доступности и надежности банковских услуг для потребителей. Между целями функционирования отдельного банка и банковской системы неминуемо возникает противоречие: банк стремится к максимализации прибыли и объективно склонен чрезмерно рисковать. Банковская система должна препятствовать принятию банками чрезмерных рисков и иметь возможность отсекать те свои элементы, деятельность которых может представлять угрозу для функционирования всей банковской системы, обеспечивая надежность, стабильность своего существования. Именно в этой связи проявляет себя непосредственное правовое значение понятие "банковская система". Так, одной из задач Банка России является развитие и укрепление банковской системы РФ (ст. 3 Закона о Банке России). Более того, состояние банковской системы является одним из оснований для применения мер принуждения к кредитным организациям: в соответствии со ст. 75 Закона о Банке России Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы РФ, и в случае выявления таких ситуаций применяет меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России.

В этой связи весьма актуальным является вопрос об элементах банковской системы. Банковская система включает как минимум два уровня или две подсистемы. Первая подсистема - институциональная, вторая - нормативно-правовая.

В институциональную подсистему банковской системы должны прежде всего включаться те публичные органы, которые обеспечивают стабильное развитие кредитных организаций и, как следствие, защищают интересы неопределенного круга лиц и иные публичные интересы. Таким образом, в состав банковской системы входят на публично-правовом уровне:

  1. орган, осуществляющий денежно-кредитную политику;
  2. орган банковского надзора или орган финансового надзора, осуществляющий в числе прочих банковский надзор;
  3. орган страхования вкладов (в Российской Федерации - Агентство по страхованию вкладов);
  4. орган, осуществляющий реабилитационные процедуры, процедуры финансового оздоровления банков, особенно в период финансовых кризисов (в России эти функции в период с 1999 по 2004 г. выполняло Агентство по реструктуризации кредитных организаций; с 2008 г. - Агентство по страхованию вкладов и государственная корпорация "Банк развития");
  5. орган, контролирующий ликвидацию банков (в России с 2007 г. - Агентство по страхованию вкладов).

Конечно, конкретный состав этих органов значительно отличается от страны к стране. Так в ряде стран (например, в Германии) орган, осуществляющий денежно-кредитную политику, и орган банковского надзора объединены в одной организационной структуре - в Центральном банке (в том числе в Российской Федерации до 2013 г.). В ряде стран (например, в Венгрии) надзор за всеми финансовыми институтами осуществляется единым органом финансового надзора, наряду с которым существуют национальные банки, осуществляющие денежно-кредитную политику. В Казахстане, Сингапуре и с 2013 г. в Российской Федерации денежно-кредитная политика и финансовый надзор (включая банковский надзор и надзор за иными финансовыми организациями) осуществляются единым органом: центральным банком. Страхование вкладов в России осуществляется Агентством по страхованию вкладов, которое одновременно участвует в реабилитационных процедурах и процедурах банкротства банков - участников системы страхования вкладов. В ряде стран специальных органов, которые бы занимались реабилитационными процедурами в отношении банков, не предусмотрено, и решения нередко принимаются для каждого конкретного случая, когда возникает необходимость заниматься "спасением" банка, попавшего в трудное финансовое положение.

Итак, в Российской Федерации три публично-правовых элемента банковской системы: Центральный банк Российской Федерации, Агентство по страхованию вкладов, Банк развития.

Состав банковской системы на частноправовом уровне определить несколько сложнее. Здесь возможно несколько подходов. Во-первых, узкий подход - может включать в состав банковской системы организации, которые на основании лицензии, выданной органом банковского регулирования и банковского надзора, осуществляют банковские операции. В России в состав банковской системы исходя из такого подхода должны быть включены кредитные организации - банки и небанковские кредитные организации.

Исходя из второго подхода в состав банковской системы должны быть включены те организации, которые осуществляют банковские операции на легальной основе независимо от наличия у них лицензии на осуществление банковских операций. В России в состав таких организаций попадут, например, кроме кредитных, такие организации, как: организации почтовой связи и т.н. платежные агенты, действующие на рынке частных платежей.

В соответствии с третьим подходом в состав банковской системы должны быть включены те организации, которые оказывают технологическое сопровождение банковских операций (например, процессинговые центры, участвующие в функционировании систем платежных карт), обеспечивают функционирование частных платежных систем (например, базирующихся на основе т.н. предоплаченных платежных продуктах, к которым, в частности, относятся системы интернет-расчетов) или которые входят в периметр т.н. консолидированного надзора (в России это организации, которые входят в состав т.н. банковских групп и банковских холдингов).

Таким образом, исходя из самого широкого подхода в состав банковской системы на частноправовом уровне входят следующие элементы:

  • кредитные организации;
  • организации, выполняющие отдельные банковские операции, но не имеющие банковской лицензии;
  • организации, сопровождающие осуществление банковских операций;
  • организации, которые обеспечивают функционирование частных платежных систем;
  • организации, включаемые в периметр т.н. консолидированного надзора.

В нормативно-правовую подсистему банковской системы должны включаться нормы, которыми руководствуются в своей деятельности различные институты банковской системы. Можно выделить несколько уровней этих норм:

  1. международно-правовые (как публично-правовые, так и частноправовые, например, нормы, которыми руководствуются частные международные платежные системы типа SWIFT);
  2. нормы национального права (включая нормы законов и подзаконных нормативных актов, а также нормы, содержащиеся в иных источниках права);
  3. нормы, выраженные в актах профессиональных объединений, объединяющих институты банковской системы;
  4. нормы внутренних (локальных) актов институтов банковской системы (например, правила внутреннего контроля, которые должны быть разработаны всеми финансовыми организациями в соответствии с правилами FATF).

Нормы, которые определяют деятельность институтов банковской системы, характер их связей как внутри банковской системы, так и при взаимодействии с иными субъектами экономической системы, разнообразны: они могут относиться как к публичному, так и к частному праву; они могут носить характер soft law, "мягкого права" или gentleman agreement, "джентльменских соглашений", они могут считаться (исходя из теории правового этатизма) внутрикорпоративными (т.е. внешне неправовыми) нормами. Современное банковское право, которое объединяет эти нормы, - сложнейшее образование, разноуровневое, разнопорядковое. Оно эволюционировало из сферы сугубо частноправового регулирования в сферу публично-правовую, национальное регулирование все теснее становится связанным с международно-правовым регулированием и одновременно с регулированием на уровне отдельных корпораций, которое, в свою очередь, базируется на общепринятых стандартах.

Банковская система как подсистема финансовой системы