1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков", который знаменует собой создание в России единого регулятора на финансовых рынках, наделенного функциями регулирования и надзора.

Существовавший до 2013 г. в РФ финансовый надзор был распределен между несколькими органами, обладающими известной долей самостоятельности. Регулятивные полномочия в области регулирования финансового рынка находились в руках законодателя, Правительства, Минфина, Федеральной службы по финансовым рынкам и Банка России. Надзорные полномочия были сосредоточены в руках Банка России (надзор за банковским сектором и субъектами национальной платежной системы); Федеральной службы по финансовым рынкам (надзор за рынком ценных бумаг, страховым сектором, частично за деятельностью государственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других сегментов финансового рынка). Также отдельные полномочия в области надзора существовали у служб, находящихся в ведении Минфина. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляло министерство труда и социальной защиты. Таким образом, следует прежде всего констатировать сегментированность системы надзора за финансовым рынком, которая нередко приводила к рассогласованности действий, запаздыванию в принятии решений как в регулятивной сфере, так и в сфере осуществления надзора.

Кризис 2008 г. показал необходимость проведения реформ в области регулирования и надзора на финансовом рынке и создания мегарегулятора в России.

Международный опыт функционирования мегарегуляторов позволяет утверждать, что положительный эффект при их создании связан прежде всего с тем, что в отношении всех финансовых секторов разрабатываются и применяются единые стандарты, единые технологии надзора, что ограничивает появление т.н. регулятивного арбитража (т.е. возможность применения разных стандартов к одним и тем же сегментам со стороны различных надзорных органов). Это позволяет решать задачи предупреждения кризиса на финансовых рынках и быстрого реагирования на кризисные явления независимо от их секторальной принадлежности.

В России долго велась дискуссия, нужно ли создавать мегарегулятор на базе Банка России, на базе ФСФР или необходимо создавать новый орган. В результате было принято решение о создании мегарегулятора на базе Банка России, чему во многом способствовали особенности правового статуса Центрального банка Российской Федерации.

Именно особенности правового статуса Банка России (Банк России представляет собой независимую структуру; имеет достаточно ресурсов (благодаря наличию собственного бюджета и независимости от федерального бюджета) и др.), а также то, что именно Банк России имеет возможность в кризисный период предоставить участникам финансового рынка недостающую ликвидность, предопределили принятие решения о создании мегарегулятора на базе Банка России.

Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" были внесены следующие изменения в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)":

  • Банк России совместно с Правительством РФ стал определять политику в области финансовой стабильности и развития финансовых рынков;
  • была зафиксирована передача Банку России функции по регулированию и надзору за небанковскими финансовыми организациями;
  • расширен состав Совета директоров Банка России (вместо 12 членов предполагается 14);
  • был создан Комитет финансового надзора в Банке России (по аналогии с Комитетом банковского надзора);
  • были изменены название и уточнена компетенция Национального банковского совета (стал Национальный финансовый совет).

Цели деятельности Банка России дополнились двумя новыми:

  1. развитие финансового рынка Российской Федерации и
  2. обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

На принятие решения о создании на базе Банка России мегарегулятора повлияла прежде всего необходимость совершенствования качества регулирования и надзора на финансовых рынках, что должно предусматривать решение проблем, связанных с наличием регулятивного арбитража и возможным нарастанием рисков в т.н. "теневой банковской системе"; создание эффективной риск-ориентированной системы надзора на финансовом рынке, включая создание эффективного консолидированного надзора за финансово-банковскими группами.

Повышение качества финансового регулирования и надзора на финансовых рынках прямо влияет на обеспечение финансовой стабильности, в том числе и за счет дополнительных возможностей по выявлению и анализу системных рисков (наличие информации о финансовых операциях и сопровождающих их рисках всех участников финансового рынка).

Таким образом, к преимуществам создания мегарегулятора следует отнести:

1) в части совершенствования надзора и обеспечения финансовой стабильности:

  • исключение регулятивного арбитража;
  • эффективный консолидированный надзор за финансовыми группами;
  • повышение культуры надзора и внедрение лучших практик в небанковском надзоре (в том числе применение профессионального суждения);
  • возможность перехода от формального надзора к риск-ориентированному надзору в отношении небанковских финансовых организаций;
  • максимальные возможности выявления и предотвращения системных рисков;
  • полноценную реализацию макропруденциального надзора;
  • большую оперативность антикризисной политики;

2) в части развития финансовых рынков и международного финансового центра:

  • ускорение процедуры принятия нормативных актов за счет отсутствия необходимости межведомственных согласований и повышение их качества;
  • формирование целостной стратегии развития финансового сектора;
  • устранение дублирования отчетности ФСФР и ЦБ РФ;

3) в части ресурсов и эффективности:

  • увеличение ресурсов, позволяющее привлекать и сохранять высококвалифицированный персонал;
  • максимальную экономию средств федерального бюджета;
  • создание единого информационного комплекса баз данных ЦБ РФ и ФСФР;
  • минимизацию затрат за счет объединения административно-хозяйственных функций.

Но обратной стороной создания мегарегулятора на базе Банка России является опасность монополизма регулирования и, как следствие, снижение качества правового регулирования.

Законодатель с целью предупреждения этой опасности ввел требование о необходимости обеспечить в Банке России политику по выявлению, предупреждению и устранению конфликта интересов. Конфликт интересов стимулируется, во-первых, тем, что Банк России является одновременно, с одной стороны, регулирующим и надзорным органом, осуществляет полномочия акционера отдельных участников рынка, с другой стороны, и, наконец, является участником рынка, с третьей стороны. Во-вторых, существует определенное несочетание "узких" целей денежно-кредитной политики и политики в области обеспечения развития банковской системы, системы финансовых рынков, платежной системы.

В связи с созданием мегарегулятора Банк России дополнительно к своим "традиционным" функциям по осуществлению денежно-кредитной политики, политики по обеспечению устойчивости развития банковской системы и платежной системы стал выполнять роль органа, осуществляющего регулирование, контроль и надзор над участниками финансовых рынков, осуществляющими следующие виды деятельности:

  1. профессиональных участников рынка ценных бумаг;
  2. управляющих компаний инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
  3. специализированных депозитариев инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
  4. акционерных инвестиционных фондов;
  5. клиринговую деятельность;
  6. деятельность по осуществлению функций центрального контрагента;
  7. деятельность организатора торговли;
  8. деятельность центрального депозитария;
  9. деятельность субъектов страхового дела;
  10. негосударственных пенсионных фондов;
  11. микрофинансовых организаций;
  12. кредитных потребительских кооперативов;
  13. жилищных накопительных кооперативов;
  14. бюро кредитных историй;
  15. актуарную деятельность;
  16. рейтинговых агентств;
  17. сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов;
  18. ломбардов.

Эти организации и лица получили наименование некредитных финансовых организаций.

Закон о Банке России (ст. 76.1) определяет, что целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

Кроме этого, Закон о Банке России определяет, что Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, а также регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов.

2.10. Национальный финансовый совет и органы управления Банком России