Под источниками права понимают способ выражения вовне юридических правил поведения.

К источникам публичного банковского права России относятся:

  • Конституция РФ;
  • общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ;
  • правовые позиции Конституционного Суда РФ;
  • федеральные законы;
  • подзаконные нормативные акты (нормативные акты Банка России).

Конституция РФ является актом высшей юридической силы, имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ.

Источниками банковского права являются следующие положения Конституции РФ: п. п. "ж", "з" ст. 71; ст. 74; ст. 75; п. "г" ст. 83; п. "в" ч. 1 ст. 103; ч. 3 ст. 104; п. "в" ст. 106; п. "б" ч. 1 ст. 114.

Так, п. "ж" ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относит установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные банки. Статья 75 закрепляет положения, согласно которым денежную эмиссию в Российской Федерации осуществляет исключительно Центральный банк РФ. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная цель деятельности Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти и управления.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ. Особое значение для применения Конституции РФ в силу п. 6 ст. 125, ст. ст. 73, 79, 106 Конституции РФ, положений Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ, признаваемые "правовыми представлениями (выводами) общего характера Конституционного Суда Российской Федерации как результат толкования Конституционным Судом Конституции Российской Федерации и выявления им конституционного смысла положений законов и других нормативных актов в пределах компетенции Конституционного Суда, которые снимают конституционно-правовую неопределенность и служат правовым основанием итоговых решений (постановлений) Конституционного Суда Российской Федерации".

Правовые позиции Конституционного Суда РФ, имеющие значение для банковского права, изложены им в таких решениях, как Постановление от 23 февраля 1999 г. № 4-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года "О банках и банковской деятельности" в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкиной, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Лазаренко"; Постановление от 22 июля 2002 г. № 14-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации "Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков" и жалобой ОАО "Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств"; Постановление от 12 марта 2001 г. № 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", касающихся возможности обжалования определений, выносимых арбитражным судом по делам о банкротстве, иных его положений, статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами граждан и юридических лиц"; Постановление от 3 июля 2001 г. № 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан"; Определение от 14 декабря 2000 г. № 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; Определение от 3 февраля 2000 г. "По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"; Определение от 5 ноября 1999 г. № 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"; Определение от 8 октября 1999 г. № 160-О "По жалобам граждан О.Д. Акулининой, В.Г. Белянина, И.Н. Горячевой и других на нарушение их конституционных прав и свобод пунктами 1 и 2 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и др.

Федеральные законы. К источникам банковского права относятся такие федеральные законы, как:

  • Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России);
  • Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ) (далее - Закон о банках);
  • Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. Федерального закона от 22 декабря 2014 г. № 432-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации) (далее - Закон о банкротстве);
  • Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее также - Закон о противодействии легализации);
  • Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (далее также - Закон о страховании вкладов);
  • Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ "О кредитных историях";
  • Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ "О национальной платежной системе";
  • Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ "О потребительском кредите (займе)";
  • иные федеральные законы, а также отдельные нормы ГК РФ, УК РФ, КоАП РФ, Федеральных законов "О валютном регулировании и валютном контроле", "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью" и др.

Закон о Банке России в нынешнем виде принят в 2002 г., и это - третья значительная переработка норм, регулирующих деятельность Центрального банка РФ.

Осуществляя сравнительно-правовой анализ Закона о Банке России с другими федеральными законами, можно отметить их общие и отличительные черты. Очевидно, что наименование любого закона отражает предмет его регулирования, а внутренняя структура состоит из глав и статей, содержание которых определяется целями и предметом регулирования закона, и включает общие положения и специальные блоки регулирования. Указанное в полной мере относится и к Закону о Банке России. В то же время Закон о Банке России обладает особенностью - в нем отсутствуют наименования статей.

Структура Закона о Банке России состоит из следующих глав: общие положения, капитал Банка России, Национальный финансовый совет и органы управления Банком России, взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления, отчетность Банка России, развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности его функционирования, денежно-кредитная политика, банковские операции и сделки Банка России, международная и внешнеэкономическая деятельность Банка России, банковское регулирование и банковский надзор; регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков; взаимоотношения Банка России с кредитными организациями, принципы организации Банка России, служащие Банка России, аудит Банка России и заключительные положения.

Закон о банках устанавливает:

  • понятие и виды кредитной организации;
  • виды банковских операций;
  • требования, связанные с управленческой структурой кредитных организаций;
  • требования по лицензированию деятельности кредитных организаций;
  • требования о приобретении крупных долей капитала кредитных организаций;
  • требования, вытекающие из необходимости надзора за деятельностью кредитных организаций;
  • требования о раскрытии информации о деятельности кредитной организации для надзорного органа и третьих лиц;
  • содержит положения о защите информации, составляющей банковскую тайну.

Закон о страховании вкладов принят в конце декабря 2003 г. В соответствии с Законом в настоящее время считаются застрахованными вклады физических лиц в банках РФ на сумму до 1400000 тыс. руб. Выплаты в основном производятся в случае отзыва у банка лицензии на осуществление банковских операций и осуществляются за счет фонда обязательного страхования вкладов, которым управляет Агентство по страхованию вкладов. Фонд формируется за счет взноса государства, а также взносов банков, привлекающих во вклады денежные средства физических лиц. Страховые взносы банков рассчитываются исходя из средней хронологической за расчетный период (квартал) ежедневных балансовых остатков на счетах по учету вкладов.

Закон также определяет статус фонда обязательного страхования вкладов, статус Агентства по страхованию вкладов, содержит иные нормы, связанные со страхованием вкладов, в том числе требования к банкам - участникам системы страхования вкладов.

Вступивший в силу в мае 1999 г. Закон о банкротстве банков претерпел за 16 лет значительные изменения. Частично они были связаны с изменением общего законодательства о банкротстве, частично - с изменением идеологии банкротства банков. Самые существенные изменения вступили в силу в ноябре 2004 г. и весной 2014 г. Последние изменения касаются порядка очередности распределения конкурсной массы.

Закон о банкротстве банков предусматривал, что в отношении "проблемного" банка может проводиться два комплекса мероприятий.

Во-первых, мероприятия по предупреждению банкротства банка. Указанные мероприятия дополняют систему мер надзора и осуществляются акционерами банка по своей воле или по требованию Банка России.

Во-вторых, Закон о банкротстве описывал мероприятия, связанные непосредственно с банкротством кредитной организации. Указанные мероприятия могут проводиться только после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Решение о признании кредитной организации банкротом принимает суд, который также назначает конкурсного управляющего. Спецификой законодательства о банкротстве банков является то, что в банках, которые привлекают вклады граждан (а это подавляющее большинство банков), процедуры банкротства проводятся Агентством по страхованию вкладов, которое выступает в качестве конкурсного управляющего. Данная новелла преследует цель повысить долю имущества банка, которая направляется непосредственно кредиторам, а также предотвратить принятие решений в пользу одних кредиторов в ущерб другим. В процедурах банкротства банка принимают участие его кредиторы через общее собрание и комитет кредиторов.

В декабре 2014 г. нормы Закона о банкротстве банков были консолидированы в общий Закон о банкротстве (с некоторой переработкой) и в настоящее время представляют собой отдельный параграф Закона о банкротстве.

В 2002 г. вступил в силу Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Указанный Закон, разработанный с учетом рекомендаций FATF, относит кредитные организации к числу субъектов, которые обязаны осуществлять контроль за операциями с денежными средствами, проводимыми их клиентами. Информация об этих операциях направляется в специальный орган правительства - Службу финансового мониторинга для выявления операций со средствами, имеющих криминальный характер или использующихся для финансирования терроризма. Кредитные организации обязаны в соответствии с данным Законом осуществлять определенный контроль за своими клиентами. В кредитных организациях для исполнения этого Закона должна создаваться служба внутреннего контроля.

Подзаконные нормативные акты. Согласно ст. 2 Закона о банках банковская деятельность в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными актами Банка России. Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ в качестве источников банковского права не закреплены. Вместе с тем отдельные аспекты деятельности кредитных организаций как юридических лиц, выступающих стороной в налоговых, экологических правоотношениях, правоотношениях, связанных с обеспечением безопасности, и т.д., могут регулироваться иными нормативными правовыми актами, кроме указанных в ст. 2 Закона о банках, в том числе нормативными правовыми актами различных министерств и ведомств.

Среди подзаконных нормативных правовых актов особое значение для регулирования банковской деятельности имеют нормативные акты Банка России, так как в соответствии со ст. 7 Закона о Банке России Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о Банке России и иными законами (т.е. по вопросам денежно-кредитной политики, банковского надзора, расчетов, валютного регулирования и т.д.), издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Анализируя нормотворческую деятельность Банка России, Е.Н. Пастушенко выделяет характерные признаки правового акта Центрального банка РФ.

1. Правовой акт Центрального банка РФ представляет собой решение, подготовленное и принятое по установленным правилам управленческого процесса (производства по принятию нормативных правовых актов Банка России; административно-договорного производства; лицензионно-разрешительного производства); юрисдикционного процесса (процедуры реализации мер предупредительного характера и пресекательного характера; процедуры применения восстановительных мер и мер финансово-правовой ответственности). Правовые акты Банка России еще и одна из форм выражения управленческой воли, что предполагает наличие признаков, позволяющих судить о них как и об управленческих решениях.

2. Правовой акт издается управомоченным субъектом. Правовые акты издаются Центральным банком РФ на основе закона в пределах законодательно установленной компетенции в области денежно-кредитных отношений.

3. Правовые акты Центрального банка РФ направлены на регулирование денежно-кредитных отношений. Правовое регулирование, осуществляемое Центральным банком РФ, - это целенаправленное воздействие, т.е. осуществляемое в соответствии с заранее намеченными целями, определяемыми управляющим субъектом либо сформулированными в законе.

4. Правовые акты Банка России издаются в определенной форме, под которой следует понимать, во-первых, способ выражения вовне предписаний органов управления (устный, письменный); во-вторых, способ изложения правового материала в письменных актах - документах.

5. Применительно к правовым актам Центрального банка РФ возможно рассматривать только письменные документы Банка России, так как устные веления в деятельности Банка России должны быть исключены в силу особого статуса Банка России в области денежно-кредитных отношений и недопустимости регулирования общественных отношений в данной области на основе устных распоряжений.

6. Правовой акт Центрального банка РФ - юридически властное волеизъявление, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Правовые акты носят государственно-волевой характер, так как они либо оформляют государственную волю народа - нормативные акты; либо организуют ее реализацию - акты применения норм права; либо в них реализуется государственная воля - акты соблюдения и использования норм права; либо служат средством обеспечения правильной реализации - акты толкования; либо осуществляют контроль за ее правильной реализацией - акты надзора и контроля.

Нормативные акты Банка России можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от сферы регулирования нормативные акты Банка России могут быть: эмиссионные, денежно-кредитные, валютные, надзорные, лицензионные и др.

По основанию издания нормативные акты Банка России подразделяются на издаваемые на основании: 1) Закона о Банке России и 2) иных федеральных законов (к примеру, Закона о банках, Закона о банкротстве банков и др.).

В зависимости от необходимости регистрации: 1) нормативные акты, подлежащие государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, и 2) нормативные акты, не подлежащие такой регистрации.

По сроку вступления в силу нормативные акты Банка России делятся на:

  1. нормативные акты, вступающие в силу в стандартном порядке - по истечении 10 дней после дня их официального опубликования;
  2. нормативные акты, вступающие в силу в иной срок (например, более поздний период предусмотрен в ст. 72 Закона о Банке России в случае изменения нормативов и методик их расчета - не позднее чем за 1 месяц до их введения в действие).

Банк России издает нормативные акты только в следующих формах: указание, положение, инструкция.

Нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний, если их содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

Нормативные акты Банка России принимаются в виде указаний об изменении и дополнении действующего нормативного акта Банка России, если содержат положения об изменении отдельных положений действующего нормативного акта Банка России и (или) о дополнении нормативного акта Банка России.

Нормативные акты Банка России принимаются в виде указаний об отмене действующего нормативного акта Банка России, если ими отменяется действующий нормативный акт Банка России в целом.

В форме положений принимаются нормативные акты Банка России, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

В форме инструкций принимаются нормативные акты Банка России, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России).

Согласно Положению Банка России от 18 июля 2000 г. № 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России". Банк России издает также официальные разъяснения по вопросам применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Эти разъяснения нормативными актами не являются, однако "обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение Банка России".

Общий порядок подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России установлен Положением Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (далее - Положение № 519). Согласно Закону о Банке России и п. 1.6 Положения № 519 право подписи нормативных актов Банка России принадлежит Председателю Банка России.

Относительно небольшой период времени в Положении № 519 существовали нормы, согласно которым право подписи нормативных актов Банка России могло быть делегировано Председателем Банка России его первым заместителям. Законность делегирования Председателем Банка России полномочий по подписанию нормативных актов Банка России стала предметом рассмотрения суда. Решением Верховного Суда РФ от 18.04.2002 № ГКПИ 02-399 признано незаконным делегирование полномочий на подписание нормативных актов на неопределенный срок. Вместе с тем Верховный Суд РФ признал соответствующим закону предоставление первым заместителям права подписания нормативных актов в связи с временным замещением Председателя Банка России и распространение на них в этом случае соответствующих правомочий Председателя Банка России.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров. В случае, когда нормативный акт Банка России должен вступить в срок иной, чем по истечении 10 дней после дня официального опубликования, принимается соответствующее решение Совета директоров Банка России. Причем это правило касается как случаев сокращения сроков вступления в силу нормативного акта, так и отнесения этого срока на будущей период, превышающий 10 дней с даты официальной публикации.

Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Иными словами, в них не могут быть сформулированы правила, которые должны применяться с даты, более ранней, чем дата официальной публикации.

Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Не подлежат государственной регистрации следующие нормативные акты Банка России, устанавливающие:

  • курсы иностранных валют по отношению к рублю;
  • изменение процентных ставок;
  • размер резервных требований;
  • размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;
  • прямые количественные ограничения;
  • правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;
  • порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Следует отметить, что, помимо нормативных актов, Банк России имеет право издавать и иные правовые акты, не имеющие признаков нормативности, но носящие общий характер (например, методические рекомендации и др.).

Кроме того, Банк России может издавать нормативные акты совместно с федеральными органами исполнительной власти и иными лицами.

Источники международного публичного банковского права