Существенной как с точки зрения теории, так и правоприменительной практики является проблема классификации мер принуждения, применяемых Банком России, исходя из их правовой природы. В зависимости от отнесения меры принуждения к тому или иному виду мер по-разному выстраивается процедура применения этой меры.

Так, в отношении мер ответственности (наказания) существенным является то, что они применяются только в случае правонарушения (нарушения правовой нормы) и после определения виновности лица (более точно - после определения события и состава правонарушения). В отношении иных мер такой строгости в процедуре подчас нет, хотя процедура (порядок применения меры) не исключена, а в некоторых случаях определена достаточно подробно на уровне закона или иного нормативного правового акта.

К сожалению, федеральные законы, за малым исключением, не дают четких оснований для выводов о том, к какому виду мер принуждения может быть отнесена та или иная мера принуждения, полномочие на применение которой предоставлено Банку России. Исключение, и очевидное - это предупреждение и штраф, указанные в ст. 15.27 КоАП: это меры административного наказания.

Даже с терминологической точки зрения в законах царит существенная неразбериха. Так, в Законе о Банке России можно встретить следующие термины, обозначающие меры принуждения, предусмотренные в рамках системы банковского надзора: санкции (отчасти в противовес предписанию об устранении нарушений; ст. ст. 73, 74), меры (ст. 75 Закона о Банке России). При этом, как нам кажется, термин "санкции", который в "бытовой юриспруденции" является эквивалентом понятий "мера ответственности" и "наказание", применен недостаточно корректно, без четкого анализа тех мер принуждения, которые указаны в ст. 74 Закона о Банке России. В Законе о банках можем встретить такие термины, как: "меры Банка России, применяемые им в порядке надзора" (ст. 19), "меры, предусмотренные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (п. 6 ч. 1 ст. 20). В Законе о банкротстве используются понятия "меры" применительно к конкретным действиям, а также "требование Банка России". Закон о страховании вкладов решил вопрос более однозначно, хотя вряд ли правильнее, отнеся все меры принуждения к мерам ответственности. Впрочем, Закон о страховании вкладов отразил некую "тенденцию упрощенчества", которая начала негласно преобладать в науке и практике и которая выражается в сведении всех мер государственного принуждения к мерам ответственности.

В правовой науке вопрос о классификации мер принуждения, которые может применить Банк России, также не исследован должным образом. Так, А.Г. Братко отмечает, что "банковские санкции и банковская ответственность - это специфические формы санкций и ответственности, которые должны применяться на основе принципов банковского регулирования и банковского надзора". А.Г. Братко делает этот вывод на основании следующих посылок:

  1. нарушение банковского права не является правонарушением, а только нарушением корпоративных норм;
  2. при применении санкций, содержащихся в банковском праве, не учитываются субъективная сторона юридической ответственности, вина юридического лица, в том числе и потому, что вина в качестве правовой категории для юридических лиц не характерна;
  3. Банк России не является органом, который наделен полномочиями рассматривать дела о правонарушениях и применять меры юридической ответственности; для выявления такого рода правонарушений в банковской сфере необходимо создать специальный орган исполнительной власти.

Поэтому "внимательный анализ тех мер, которые могут быть применены Банком России к кредитным организациям, убеждает в том, что все они имеют предупредительный характер. Пожалуй, как некая мера ответственности в банковском праве может рассматриваться только штраф". Другие авторы (например, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев, Н.Ю. Ерпылева) ограничиваются простым упоминанием того, что в Законе о Банке России указаны санкции, которые вправе применять Банк России. Ряд авторов указывают, что меры воздействия, применяемые Банком России к банкам, являются мерами ответственности. В то же время не относят эти меры ответственности к мерам административного наказания и в конечном итоге никак не определяют правовую природу указанных мер. Вместе с тем в ряде работ можно встретить более тщательный анализ мер принуждения, применяемый Банком России.

Здесь имеет смысл напомнить об отличиях основных мер государственного принуждения.

Современная теория права выделяет в системе мер публичного принуждения меры юридической ответственности (или меры наказания), меры предупреждения, меры пресечения и меры защиты (которые включают правоотрицающие меры и правовосстановительные меры).

Среди мер принуждения основное значение имеют меры юридической ответственности, которые характерны как для частного, так и для публичного права. Вместе с тем сведение всего разнообразия мер принуждения к мерам ответственности умаляет властные возможности органа публичной власти.

С формальной стороны юридическая ответственность представляет собой государственное принуждение к исполнению санкции нормы права, которое осуществляется в определенной процессуальной форме (иногда более строгой - как в уголовном процессе, иногда менее строгой - как, к примеру, в некоторых категориях административных дел), в случае совершения лицом правонарушения, нарушения нормы объективного права. С содержательной стороны юридическая ответственность означает легитимную социальную реакцию на правонарушение, возмездие, кару за причиненное зло. Для юридической ответственности характерны личное несение последствий применения санкций, процессуальная форма оценки правонарушения, в рамках которой подлежат доказыванию как событие правонарушения, так и его состав. Особое значение в процедуре определения состава правонарушения имеет доказывание вины лица, совершившего правонарушение. Как следствие, элементом процедуры является возможность лица, совершившего правонарушение, представить свои объяснения. Обязательность всех элементов процедуры доказывания значительно различается в зависимости от отраслевой специфики правонарушения и правового статуса лица.

Мерами предупреждения называют разновидность мер публичного принуждения, применяемых для предотвращения возможных правонарушений, а также для обеспечения общественной безопасности путем превентивных действий. Отличительной чертой мер предупреждения является возможность их применения даже при отсутствии правонарушения, а только лишь при наступлении особых, предусмотренных законами условий, как связанных, так и не связанных с деятельностью субъектов правоотношений. Среди мер предупреждения выделяются меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных, тяжких последствий; меры, направленные на предупреждение правонарушений (как проступков, так и преступлений); меры, препятствующие уклонению субъектов от исполнения возложенных на них обязанностей.

К мерам пресечения относятся меры публичного принуждения, направленные на принудительное прекращение противоправных действий со стороны лиц, а также предотвращение вредных для общества, отдельных субъектов правоотношений последствий событий или деяний лица, в отношении которого указанные меры применены. Основанием для осуществления мер пресечения является факт совершения правонарушения, а также наступление (как в силу субъективных действий, так и в силу объективного стечения вещей) таких обстоятельств, которые могут представлять опасность для общества в целом либо отдельных индивидов. К мерам пресечения относят меры, применяемые к личности правонарушителя со стороны уполномоченных лиц, меры имущественного характера и т.д. Целый ряд мер пресечения (которые называются мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении) выделен в КоАП РФ (ст. 27.1). Применительно к банковской деятельности можно выделить такие меры пресечения, как отказ кредитора от предоставления заемщику предусмотренного кредитным договором кредита полностью или частично при наличии обстоятельств, очевидно свидетельствующих о том, что предоставленная заемщику сумма не будет возвращена в срок (п. 1 ст. 821 ГК РФ); отзыв лицензии; отказ в государственной регистрации или выдаче лицензии и т.д.

Меры защиты права как разновидность мер государственного (публичного) принуждения включают восстановительные меры, которые применяются для восстановления состояния правоотношений, соответствующего требованиям права, а также для возмещения причиненного правонарушителями ущерба, и "правоотрицающие" меры, направленные на предотвращение недобросовестного использования права. Смысл восстановительных мер - максимально возможным образом вернуть правоотношения в нормальное, т.е. соответствующее правопорядку, состояние, а при отсутствии такой возможности - максимально возможным образом компенсировать те потери, понесенные лицом, организацией либо государством в результате совершения правонарушения.

Таким образом, меры принуждения в целом возможно различать:

  1. в зависимости от того, реакцией на какие юридические факты они являются (либо реакцией на нарушение нормы объективного права, либо реакцией на возможность наступления опасных для общества и отдельных лиц последствий, реакцией на нарушение правопорядка);
  2. в зависимости от цели (покарать, предупредить наступление опасных последствий, пресечь опасные деяния или развитие событий, восстановить нарушенный правопорядок).

Для мер, полномочия на применение которых есть у Банка России, характерно то, что они применяются как при нарушении кредитными организациями и рядом иных категорий лиц требований нормативных правовых актов, так и при наступлении предусмотренных законом ситуаций, особых состояний, связанных как с конкретной кредитной организацией, так и с банковской системой в целом.

Уже с этой точки зрения невозможно все меры принуждения, применяемые Банком России, сводить только к мерам юридической ответственности (административной с отраслевой точки зрения). Очевидно, что мерами наказания являются штраф (ст. 74 Закона о Банке России), штраф и предупреждение (ст. 15.27 КоАП РФ). При применении этих мер, если исходить из современного состояния регулирования этих отношений, должна применяться административная процедура, предусмотренная КоАП РФ, с определенными нюансами в отношении штрафа, предусмотренного ст. 74 Закона о Банке России.

Более того, исходя из второго критерия классификации мер принуждения целью деятельности Банка России является не столько наказание виновных лиц (кредитных организаций или их должностных лиц), сколько предупреждение и пресечение нарушений законных интересов всего общества и неопределенного круга лиц (публичных интересов), а также восстановление нарушенного правопорядка. Событие нарушения может вызвать необходимость применения как меры пресечения, так и - в последующем - меры наказания, а также правовосстановительных мер. Необходимость предупредить правонарушение, нарушение правопорядка вызывает к необходимости меры предупреждения. Вопрос о том, какие меры конкретно могут быть отнесены к мерам наказания, пресечения или предупреждения, может быть решен на основании системной связи формы меры, оснований и правовых последствий ее применения. Запрет на осуществление банковских операций, введенный в случае выявления операций кредитной организации, влекущих наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой предупреждения. Тот же запрет, введенный при выявлении нарушений, которые влекут наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой пресечения. Тот же запрет, который введен по истечении значительного срока со дня выявления правонарушения, явно тяготеет к тому, чтобы считаться наказанием, независимо от формального указания на запрет в качестве меры административного наказания в КоАП РФ.

Отметим также, что правовосстановительные меры, как и меры наказания, - не столь частое явление в банковской сфере. К ним, в частности, может быть отнесено списание в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, суммы недовнесенных в обязательные резервы кредитной организации средств (обязанность применения этой меры существует у Банка России в соответствии со ст. 38 Закона о Банке России). К правовосстановительным мерам также можно отнести требование об устранении нарушений и требование об осуществлении мер по финансовому оздоровлению. Этот подход допустим (требование об устранении нарушений направлено на то, чтобы вернуть положение дел в исходное состояние). Однако также вполне допустимо и отнесение этого требования к мерам пресечения, так как основной смысл требования об устранении нарушений - пресечь нарушение, совершаемое кредитной организацией. Кстати говоря, в этом смысле такое требование применимо только к длящимся нарушениям. По большому счету, при решении вопроса об отнесении требования об устранении нарушений к видам мер принуждения мы также оказываемся зависимы от процедуры: чем далее от момента совершения правонарушения эта мера применяется, тем больше у нее шансов считаться правовосстановительной мерой.

Таким образом, значимым как для понимания правовой природы мер принуждения, применяемых Банком России, так и для организации процесса применения является четкое регулирование порядка применения мер принуждения.

7.3. Основания и правовые последствия отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций