Становление механизмов финансового оздоровления кредитных организаций в Российской Федерации проходило в достаточно непростой ситуации, потребовавшей серьезного изменения правопонимания и мировоззрения. Вплоть до конца 90-хх г. XX века доминирующим в вопросах финансового оздоровления было представление о недопустимости вмешательства государства в частные дела банков, о необходимости защитных барьеров в отношении мер надзора, даже в том случае, если владельцы банка, его руководители не предпринимали каких-либо значимых усилий для его спасения. Из-за того, что не было достаточных требований к учредителям, руководителям создаваемого банка, качеству вносимых в капитал средств, процесс лицензирования банковской деятельности носил чрезмерно упрощенный характер, что привело к тому, что было создано много банков. Значительная часть из них также быстро закрывалась. Так как отзыв лицензии приравнивался к решению о ликвидации банка, то ликвидационные процедуры фактически не проводились, не работающие банки сотнями оставались в статусе юридического лица в Книге государственной регистрации кредитных организаций.

В законодательстве того времени присутствовало несколько механизмов, которые получили свое развитие в дальнейшем. Во-первых, принцип возможности возбуждения дела о банкротстве кредитной организации только после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций. Будучи закрепленным еще в Законе РФ 1992 г. "О несостоятельности (банкротстве)", этот принцип подчеркивал приоритет надзорных мер в отношении банков перед судебными процедурами. Во-вторых, допускалось (хотя фактически только с согласия владельцев банка) назначение временной администрации по управлению кредитной организацией в качестве меры надзорного реагирования.

В 1995 г. началась практическая работа, направленная на совершенствование процедур и механизмов финансового оздоровления кредитных организаций и процедур их банкротства, которая вылилась в принятый - с большим трудом! - в 1999 г. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". В рамках данного Закона были закреплены основные правовые механизмы предупреждения банкротства, проводимые либо самой кредитной организацией, ее руководителями и учредителями (под страхом привлечения к имущественной ответственности за долги), либо Банком России в принудительном порядке через механизм временной администрации по управлению кредитной организацией с приостановлением полномочий органов управления самой кредитной организации. Юридически Закон закреплял допустимость публичного вмешательства в систему управления частноправовой организации, тем самым ограничивал - но в соответствии с конституционно-правовыми принципами, определенными нормой ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, - право собственности. Кроме того, было определено, что при банкротстве кредитной организации наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление и мировое соглашение, предусмотренные нормами Закона о банкротстве, не применяются.

Кризис 1998 г., вызвавший дезорганизацию работы банковской и платежной систем и массовое закрытие банков, потребовал иных, нестандартных для того времени решений. Для регулирования процедур санации банков, имеющих значение для финансовой системы страны в целом и отдельных регионов, был принят Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций". Закон предусматривал создание специального органа по урегулированию несостоятельности кредитных организаций - Агентства по реструктуризации кредитных организаций, действующего в статусе государственной корпорации (первой в данной организационно-правовой форме). Кроме того, Закон фактически обратил внимание на то, что к специальным процедурам необходимо прибегать прежде всего в отношении тех банков, банкротство которых может иметь самое негативное значение для всей экономики. В рамках Закона был опробирован фактически механизм bail-in, который предусматривал принудительное заключение мирового соглашения, предусматривающего списание части средств кредиторов и отсрочку (рассрочку) исполнения обязательств перед ними. Также Закон предусматривал механизм принудительного списания капитала банка в случае, если его фактический капитал становился меньше уставного или приобретал отрицательное значение.

Следующим важнейшим решением было предоставление полномочий Агентству по страхованию вкладов, возникшему на основе Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) после принятия Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" в 2003 г., полномочий по ведению конкурсного управления в кредитных организациях, признанных несостоятельными. Введение в практику несостоятельности т.н. "корпоративного управляющего" позволило повысить ответственность за результаты процедур несостоятельности, сделать их более прозрачными и, как следствие, увеличить размер выплат, приходящихся кредиторам. С учетом того, что требования значительной части вкладчиков стали покрываться страховкой АСВ, данные механизмы позволили стабилизировать процедуры конкурсного производства банков. Однако не решалась основная задача - предупреждение банкротства.

Необходимость ее решения в полном объеме встала в период кризиса 2008 - 2009 гг. Тогда были задействованы несколько мер, как финансовых, так и административных, направленных на обеспечение устойчивости банковской системы:

  1. Банк России в соответствии с поправками в ст. 46 Закона о Банке России начал выдавать банкам кредиты без обеспечения, тем самым поддерживая ликвидность банковской системы;
  2. Банк России в соответствии Федеральным законом от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" стал предоставлять банкам гарантии, которые "срабатывали" в том случае, если у иного банка - должника первого по межбанковскому кредиту - отзывалась лицензия на осуществление банковских операций. Тем самым был поддержан рынок межбанковского кредитования;
  3. государство предоставило через Внешэкономбанк средства, которые были размещены в ряде банков в качестве субординированных кредитов. Также субординированный кредит был предоставлен Банком России Сбербанку России;
  4. был принят Федеральный закон от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года", который вернул практику осуществления мер по финансовому оздоровлению наиболее значимых с экономической точки зрения банков под контролем Агентства по страхованию вкладов.

В рамках Закона № 175-ФЗ был задействован накопленный опыт предупреждения несостоятельности банков. В соответствии с данным Законом полномочиями по урегулированию несостоятельности кредитных организаций стали обладать два органа: Банк России и Агентство по страхованию вкладов, компетенция каждого из них была четко очерчена. Банк России являлся инициатором "запуска" соответствующих процедур, осуществлял общий контроль и в некоторых случаях предоставлял средства на проведение данных процедур. АСВ осуществляло непосредственное управление процедурами - самостоятельно либо через организацию-инвестора.

Меры по финансовому оздоровлению, предусмотренные данным Законом, принимались либо в режиме соглашения с лицами, контролирующими банк, либо в принудительном режиме. В первом случае речь шла о достижении соглашения, в соответствии с которым АСВ передавались акции (доли) банка в размере не менее 75% + 1 акция. При этом владельцы банков оказывали содействие в улучшении качества активов банка, их реализации. При некоторых обстоятельствах владельцы банков могли претендовать на выкуп акций банка после его санации. Второй механизм - "принудительного отчуждения" - был связан с отстранением руководства и владельцев банка через процедуру назначения временной администрации по управлению кредитной организацией и последующее списание капитала банка (до величины 1 рубль, если капитал имел отрицательное значение). В рамках данного Закона был также опробирован механизм частичной продажи активов и пассивов банка. С учетом того, что с правовой точки зрения Закон носил экстраординарный характер, применение отдельных его механизмов сопровождалось приостановлением действия норм корпоративного и банковского законодательства, в частности, связанных с обеспечением прав акционеров, контролем над крупными приобретениями и проч.

Эффективность применения данного Закона привела к тому, что в 2013 г. было принято решение о консолидации норм данного Закона, Закона о банкротстве банков и ряда иных актов в рамках общего Закона о банкротстве. В результате в настоящее время все отношения, связанные с предупреждением несостоятельности кредитных организаций, регулируются нормами § 4.1 гл. IX Закона о банкротстве. В соответствии с нормами Закона о банкротстве процедуры урегулирования банкротства банков реализуются:

  1. "в общем режиме", без привлечения Агентства по страхованию вкладов;
  2. с участием Агентства по страхованию вкладов.

8.3. Меры по предупреждению банкротства банков: общий режим