В настоящее время нормами действующего законодательства определена важность решения ряда задач, направленных на развитие и совершенствование государственной системы защиты информации и системы защиты государственной тайны. При этом особо выделяется задача разработки и принятия нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих ответственность юридических и физических лиц за несанкционированный доступ к информации, ее противоправное копирование, искажение и противозаконное использование, преднамеренное распространение недостоверной информации, противоправное раскрытие конфиденциальной информации, использование в преступных и корыстных целях служебной информации или информации, содержащей коммерческую тайну. Программными документами выделяется проблематика сертификации средств защиты информации, лицензирования деятельности в области защиты государственной тайны, стандартизации способов и средств защиты информации. Особое внимание уделяется системам сбора, обработки, хранения и передачи финансовой, биржевой, налоговой, таможенной информации, в которых наиболее опасны противоправное копирование информации и ее искажение вследствие преднамеренных или случайных нарушений технологии работы с информацией либо несанкционированного доступа к ней.

П. 2 ст. 5 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" подразделяет информацию по категориям доступа к ней на общедоступную и информацию ограниченного доступа. Доступ к информации может быть ограничен только федеральными законами. Основаниями ограничения доступа к информации определены: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства, в отношении информации, для которой обязательным является соблюдение режима конфиденциальности. В отношении информации ограниченного доступа обязательным является соблюдение конфиденциальности информации.

При этом особо выделяется правовое регулирование государственной тайны, представляющее собой особый правовой институт, в значительной мере предопределяющий требования к обращению информации ограниченного доступа. На законодательном уровне правоотношения в сфере государственной тайны регулируются нормами Законов "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", "О безопасности" и ряда других нормативно-правовых актов. Детальное регламентирование данных правоотношений содержится в Законе РФ от 21.07.1993 № 5485-1 "О государственной тайне".

В части правового регулирования информации ограниченного доступа особое внимание обращает на себя классификация информации конфиденциального характера, отображаемая в Указе Президента Российской Федерации № 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера", в соответствии с которым различают следующие категории:

  • персональные данные, к которым отнесены сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность;
  • сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства;
  • сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты;
  • служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами;
  • сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее);
  • коммерческая тайна, к которой отнесены сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами;
  • сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что данным Указом проводится легальная классификация сведений конфиденциального характера, которые выступают значительной составляющей информации ограниченного доступа, при этом не охватывая ее целиком. В связи с этим вполне закономерными являются заявления о том, что Указ № 188 классифицирует виды конфиденциальной информации неполно и некорректно.

Также обращает на себя внимание то обстоятельство, что в настоящее время не существует нормативного определения понятия "служебная тайна", поскольку основы действующего правового режима служебной тайны были урегулированы в Гражданском кодексе РФ в одной статье с коммерческой тайной (ст. 139 ГК). Действующее Постановление Правительства РФ № 1233 от 03.11.1994 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти" является подзаконным актом, в то время как положениями ст. 5, 9 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" определено, что условия отнесения информации к сведениям, составляющим служебную тайну, устанавливаются федеральным законом.

По мнению О.Н. Садикова, соотнесение коммерческой и служебной тайны в общей правовой норме означало очевидное единство основных нормативных установок служебной и коммерческой тайн, однако обоснованность этого шага уже давно беспокоила цивилистов: "...вызывает сомнения правомерность распространения условий охраны коммерческой тайны на служебную информацию. Это разноплановые понятия. Различны и основания, по которым сведения, относящиеся к служебной тайне, и сведения, составляющие коммерческую тайну, признаются конфиденциальными. Сохранение в тайне служебной информации не обусловлено ее коммерческой ценностью (хотя такая информация и может содержать сведения коммерческого характера). Служебная тайна не может быть объектом гражданского оборота. Запрещение ее разглашать, как правило, основывается на законодательстве, регламентирующем отдельные виды деятельности, затрагивающей в т.ч. сферу частной жизни гражданина. Определенные категории работников, занимающихся такой деятельностью, обязаны сохранять в тайне сведения, к которым они имеют доступ в связи с выполняемой работой (банковские служащие, работники связи, налоговые инспекторы, страховые агенты, врачи и др.)".

Следует также различать служебную и коммерческую тайну, поскольку, по мнению В.А. Дозорцева, "критерием служебной информации служит основание необщедоступности - трудовое законодательство и заключенный на его основе трудовой договор, служебные отношения, когда работодатель устанавливает обязанность работника соблюдать конфиденциальность. А основанием для конфиденциальности коммерческой информации является ее содержание - действительная или потенциальная коммерческая ценность в силу ее неизвестности третьим лицам".

В сложившейся ситуации имеет смысл четко определить конкретные категории информации ограниченного доступа, подлежащие правовой защите. При этом следует иметь в виду, что советскими и российскими учеными неоднократно предпринимались попытки систематизировать указанные сведения по тем или иным критериям. При этом, что естественно, особое внимание обращалось на определенные категории тайн, различие понятий "тайна" и "информация".

В дореволюционной юридической литературе тайна определялась в основном как "сохранение в негласности обстоятельства, разглашение которого принесло бы больше вреда, чем пользы, понимая последнюю не только в смысле утилитарном, но и в смысле отвлеченном, т.е. ограждение существования и питания нравственных идеалов человеческого совершенствования". С сожалением приходится констатировать, что в настоящее время в словарях и справочных изданиях понятие "тайна" практически не упоминается. Большая советская энциклопедия включает информацию только о двух видах тайны - государственной и переписки. Как "нечто скрываемое от других, известное не всем, секрет" определяет тайну С.И. Ожегов в Словаре русского языка. В Толковом словаре В. Даля тайна представлена в двух значениях: в широком смысле: "Тайна - кто чего не знает, то для него тайна; все сокрытое, неизвестное, неведомое"; и в узком смысле: "Тайна - нечто скрытно хранимое, что скрывают от кого-либо с намерением, таят".

Рядом исследователей определяется, что тайну следует рассматривать как единство ее субъективного и объективного аспектов. Очевидно, что содержанием тайны является информация особого рода, обладающая рядом специфических признаков, обусловливающих объективную необходимость (возможность) распространения на нее правового режима ограничения доступа. Тайна будет наделена правовой защитой только тогда, когда ее режим предусмотрен законом, причем в зависимости от специфики того или иного вида тайны проявление воли обладателя информации не всегда является обязательным, хотя в некоторых случаях должно быть необходимым условием ограничения доступа к сведениям.

Мнения зарубежных, советских и российских исследователей по поводу сущности тайны можно разделить на две группы:

  • противопоставление тайны и принципа гласности по содержанию. При этом тайна оценивается как "исключение из принципа гласности". Так, И. Бентам считал, что "тайна в судопроизводстве составляет зло", мотивируя это тем, что "принцип исключения вреден или по своему направлению, или по своему действию... потому что увеличивает вероятность успеха для всех несправедливых дел". При этом тайна рассматривается как информационный феномен, исключаемый из публичности, входящий в противоречие с принципом гласности, когда тайна, ограничивая действие принципа гласности, представляет самостоятельный правовой институт;
  • характеристика тайны как один из видов информации либо в качестве "документированной информации, имеющей какую-либо ценность", либо в качестве конфиденциальной информации.

В целом, суммируя высказываемые по поводу тайны точки зрения, С.И. Суслова предлагает ряд методологических положений, связанных с правовым феноменом тайны:

  • "под тайной, являющейся объектом правового регулирования, следует понимать не то, что остается загадкой для человека, "нечто неизведанное, непонятное", а то, что один (или более) субъект скрывает от других членов общества. Элемент сокрытия в юридическом подходе к определению тайны является одним из ключевых;
  • необходимо различать тайну в правовом смысле и иные виды тайн, существующих в обществе, которые в силу своей малой общественной значимости или антисоциальной направленности лишены правового содержания;
  • понятие тайны определяется единством составляющей информации и правового режима ограничения доступа к ней;
  • информация, являющаяся содержанием тайны, представляет собой сложный, многоаспектный объект правового регулирования в силу своих специфических свойств, таких, как нематериальность, возможность одновременной доступности для многих субъектов, недопустимость распространения на нее институтов вещного права, возможность отнесения одних и тех же конкретных сведений к различным видам информации".

Российскими учеными предлагались различные подходы к классификации тайны.

С.Д. Бражник предлагает классифицировать тайны, подразделяя совокупность информации по характеристике субъекта, обладающего ею, соответственно выделяя:

  • личную конфиденциальную информацию;
  • конфиденциальную информацию юридических лиц;
  • государственную конфиденциальную информацию и др.

Классификация, предложенная Г. Шнейкертом, включает в себя максимально большие группы конфиденциальной информации, сформированные по признаку определенности или относительности круга лиц, владеющих тайной:

  • индивидуальные тайны, возникающие между двумя конкретными лицами или в виде знаний одного лица, секреты;
  • коллективные тайны, возникающие в более широком, порой абсолютно не определенном кругу лиц.

Классификация, предлагаемая В.Б. Веховым, указывает на следующие виды защищаемой информации:

  • сведения, отнесенные к государственной тайне;
  • сведения, отнесенные к служебной и коммерческой тайне;
  • сведения, имеющие статус персональных данных.

С.В. Кузьмин предлагает проводить классификацию тайны по характеру общественных отношений, возникающих по поводу интересов охраны той или иной тайны:

  • тайна, связанная с обеспечением конституционных и иных прав личности (личная тайна);
  • тайна, связанная с интересами семейной жизни (семейная тайна усыновления);
  • тайна, связанная с интересами предпринимательской деятельности (коммерческая и банковская тайна);
  • тайна, связанная с обеспечением безопасности государства (государственная тайна);
  • тайна, связанная с интересами государственной службы и службы в органах местного самоуправления (должностная служебная тайна);
  • тайна, связанная с интересами службы в коммерческих и иных организациях (иная служебная тайна);
  • тайна, связанная с интересами предварительного расследования (следственная тайна);
  • тайна, связанная с нормальным отправлением правосудия и осуществлением предварительного следствия (свидетельская тайна);
  • тайна, связанная с обеспечением безопасности субъектов порядка управления (тайна безопасности субъектов порядка управления).

В.В. Крыловым предложена классификация, основанная на законодательном установлении о том, что в Российской Федерации существует право собственности граждан, юридических лиц и государства, что позволяет определять режим использования различных видов информации. По его мнению, действующим законодательством установлена защита нескольких видов информации, принадлежащей гражданам, - личной конфиденциальной информации, к которой, в частности, относятся:

  • коммуникационные тайны (тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых телеграфных или иных сообщений) (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ; ст. 138 УК РФ);
  • тайна усыновления (ст. 155 УК РФ; ст. 39 Семейного кодекса РФ);
  • сведения о частной жизни лица (ст. 137 УК РФ; ст. 150 ГК РФ);
  • личная тайна (ст. 137 УК РФ; ст. 150 ГК РФ);
  • семейная тайна (ст. 137 УК РФ; ст. 150 ГК РФ);
  • тайна голосования (ст. 142 УК РФ);
  • информация, являющаяся объектом авторских и смежных прав (Закон РФ от 9 июля 1993 г. "Об авторском праве и смежных правах"; ст. 146 УК РФ; ст. 150 ГК РФ);
  • информация, непосредственно затрагивающая права и свободы гражданина или персональные данные (Закон РФ от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации; ст. 140 УК РФ);
  • профессиональная тайна (нотариальная тайна, адвокатская тайна, медицинская (врачебная) тайна).

Позиция В.М. Михайлова основывается на том, что Конституция РФ, с одной стороны, закрепляет право граждан, организаций и государства на тайну, но в то же время действующее законодательство гарантирует и другое важнейшее право - свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, что позволяет объединить все виды тайн в три основные группы:

  • сведения, составляющие тайну частной жизни: банковская тайна (тайна вкладов); врачебная (медицинская) тайна; тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; тайна предварительного следствия; нотариальная тайна; тайна усыновления; тайна страхования; адвокатская тайна; тайна исповеди; тайна голосования; сведения о мерах безопасности судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов;
  • сведения, составляющие коммерческую тайну, а также иные конфиденциальные данные, связанные с экономической деятельностью (в т.ч. журналистская и редакционная тайна);
  • государственные секреты, включающие: государственную тайну; служебную тайну; иную служебную информацию.

С точки зрения организации защиты сведений ограниченного доступа, определения пределов вмешательства и круга посвященных субъектов С.И. Суслова предлагает классификацию тайн в зависимости от возможности допуска к этой информации (режима тайны):

  • тайны с режимом абсолютного запрета на вмешательство, в отношении которых законом не предусматривается возможность требования от их владельцев (обладателей) допуска к этой информации (тайна исповеди, тайна голосования, адвокатская тайна, тайна совещания судей, донорская тайна, тайна депутата, тайна усыновления);
  • тайны с законодательно установленным режимом ограниченного допуска, режим которых определен законодателем: в федеральных законах закреплены права их владельцев, обладателей, их обязанности, предусмотрен порядок предоставления этой информации третьим лицам (коммерческая тайна, государственная тайна);
  • тайны с режимом индивидуальной защиты - защищены от широкой огласки, но передача этой информации не требует исполнения особых процедур и часто является обязанностью участников уголовного процесса (некоторые сведения о частной жизни граждан).

Анализируя предлагаемые способы классификации информации ограниченного доступа, обращает на себя внимание то обстоятельство, что исследователями уделяется незначительное внимание проблематике режима тайны, под которым следует понимать комплекс принимаемых мер, определяемых нормативно-правовыми актами, направленных на обеспечение охраны конфиденциальности информации.

При этом, по мнению Л.К. Терещенко, правовой режим информации определяется исходя из ее природы, устанавливается для достижения желаемого социального эффекта и характеризуется следующими признаками:

  • содержание правового режима информации отражается в правилах, которые в своей совокупности призваны обеспечить достижение поставленной цели;
  • правила установлены или санкционированы государством, т.е. имеют общеобязательную силу;
  • правила представляют собой систему, сочетающую в себе в различном соотношении запреты и обязывания, льготы и дозволения.

Следует иметь в виду, что Законами "О государственной тайне" и "О коммерческой тайне" в полном объеме раскрыт комплекс мероприятий, направленных на обеспечение защиты сведений, составляющих указанные категории информации ограниченного доступа, в ходе которых максимально регламентирован следующий круг вопросов:

  • определен перечень сведений, составляющих, а главное, не могущих составлять государственную и коммерческую тайну;
  • определены круг органов, осуществляющих защиту государственной и коммерческой тайны, и пределы их полномочий;
  • установлены порядок отнесения сведений к государственной и коммерческой тайне, порядок засекречивания и рассекречивания сведений и их носителей;
  • указаны реквизиты носителей сведений, составляющих данные категории тайны;
  • определены порядок допуска лиц к указанным категориям сведений, а также порядок предоставления сведений, составляющих государственную и коммерческую тайну;
  • определена ответственность за неправомерные действия в отношении указанных категорий информации и т.д.

Подводя итоги правового понятия информации ограниченного доступа, можно выделить ряд методологических положений, связанных с ее правовым феноменом:

  • под тайной, являющейся объектом правового регулирования, следует понимать специфическую информацию, скрываемую субъектом от других членов общества, в силу необходимости решения специфических задач обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства;
  • обязательным условием ограничения доступа к информации является требование федерального закона, в связи с чем необходимо отличать тайну в правовом смысле и иную скрываемую в обществе информацию;
  • тайна характеризуется единством составляющей информации и правового режима ограничения доступа к ней;
  • в отношении информации ограниченного доступа применяются специальные правовые режимы, основным назначением которых является решение задачи защиты информации ограниченного доступа;
  • ограничения доступа к информации, а также требования к порядку ее предоставления или распространения могут быть установлены только законодательно;
  • реализация защиты информации в отношении информации ограниченного доступа состоит в соблюдении конфиденциальности такой информации, в то время как для общедоступной информации - в реализации права на доступ к информации.

Ограничение доступа к информации, не подпадающей под категорию тайн, является незаконным, поскольку противоречит требованиям Конституции Российской Федерации, российского и международного законодательства.

Правовая защита государственной тайны